Secesión, nacionalidad catalana y doble nacionalidad: ¿otro mito?

NOTA: El descomunal interés generado por este trabajo a raíz de la entrevista al Presidente Mariano Rajoy me hace recomendar el larguísimo artículo publicado hoy en el Blog: “La secesión de Cataluña y la nacionalidad española: ¿Se podría perder la nacionalidad española?“. Se trata de una ampliación, corrección y matización de este artículo que ahora te dispones a leer.

I. Introducción

La nacionalidad es una cualidad jurídica de la persona que se conecta con la existencia misma del Estado, puesto que define el elemento personal que lo integra. Es la forma de denominar al vínculo que determina la pertenencia de un individuo a la población constitutiva de un Estado, como se señala en la sinopsis del artículo 11 de la Constitución, en la página web del Congreso de los Diputados.

Entre sus argumentos, el movimiento separatista se refiere a la doble nacionalidad para el supuesto de independencia de Cataluña, de modo que quien lo desee pueda mantener sin dificultad alguna la nacionalidad española compartida con la catalana. Para esta cuestión, se cita la misma Constitución (artículo 11.2) y se sostiene por algunos que, pese a la independencia, todos los catalanes conservaremos la nacionalidad española y tendremos automáticamente la doble nacionalidad, ya que la Constitución así lo garantizaría.

Aunque de entrada puede sonar muy bien, la realidad es que en la práctica esto difícilmente puede ser así: ¿le parece a usted lógico que en un país de nueva creación su población siga teniendo la nacionalidad del país del que se ha separado ? La respuesta, obvia, a esta pregunta debe hacer dudar a cualquiera de la supuesta facilidad de una doble nacionalidad o de que, una vez alcanzada la independencia, se conservaría la nacionalidad española sin dificultad.

[Nota de 16/09/2015: La doble nacionalidad automática no ha sucedido nunca. Remito a la lectura de la comparecencia de Gregorio Garzón Clariana en la Comissió del Dret a Decidir del Parlamento de Cataluña, referenciada en este artículo

Nota de 22/09/2015: El alud de visitas provocado por la ignorancia del Presidente Rajoy obliga a añadir algún contenido, como el siguiente, que es una captura de lo que dijo el sr.Gregorio Garzón Clariana, Catedrático de Derecho Internacional Público y, en consecuencia, alguien con mayores conocimientos que el Presidente:

gregoriogarzonnacionalitat

Nota 2 de 16/09/2015: Esta entrada ha sido reelaborada y publicada en formato digital. Más información en esta otra entrada. No obstante, recomiendo que en primer lugar, si tienes interés, leas este artículo completo]

Como sucede en otras ocasiones en relación a situaciones que puede generar la secesión, una regulación exacta no la encontraremos, pero en este artículo expondré una serie de argumentos -legales y algunos de experiencia internacional, aunque las circunstancias y fundamentos de lo que suceda en otros países siempre son diferentes y, por tanto, no sirven de mucho- para concluir que, en la mayor parte de los casos, la solución que se podría esperar es la siguiente: los que adquirieran la nacionalidad catalana perderían la española, y los que conservaran la española no adquirirían la catalana, y por lo tanto quedarían con status de extranjero. La doble nacionalidad estaría reservada para casos puntuales, aunque puedan ser relativamente numerosos (p.ej: hijos de padre español y madre catalana). Esta hipótesis general admite matizaciones y variantes, como se indicará, pero ésta sería en mi opinión la solución general.

¿La doble nacionalidad? Sí, sería posible, pero no automática ni obligada. Cabe recordar que la situación de doble nacionalidad genera situaciones jurídicamente complejas, como se explica en este artículo de Mariano Aguilar Benítez de Lugo, citado por Sonia Sierra.

Así pues, analizo la situación conforme a la cual se podría dar que alguien favorable a la independencia acabara siendo extranjero en el nuevo Estado catalán, en el caso de tener que optar por una de las dos nacionalidades y tuviera preferencia por la española. O que una persona que quizás no se había planteado seriamente esta cuestión se viera empujada por las circunstancias a optar por la nacionalidad catalana, cuando no había previsto que tendría que optar, aspecto en torno al cual no incide en absoluto desde las tesis separatistas, probablemente por no abrir un frente debilitador, por las incertidumbres que puede generar a nivel personal.

Y es que se hace preciso, incluso obligado, informar del modo más completo posible -sin necesidad de ser exhaustivos, pero sí rigurosos-, para evitar las ambigüedades con las que se juega en documentos proclives a la independencia, que dan a entender una gran facilidad para alcanzar la doble nacionalidad. No existe un desarrollo claro -desde la posición separatista- de la cuestión de la adquisición de la nacionalidad, la opción a tomar y las consecuencias de esta opción -en una vertiente de consecuencias políticas prácticas es muy interesante este artículo que encontramos en El Bloc de notas del Emperador (enlace roto, ya no funciona)-, ni de las dificultades que pueden surgir en relación a la doble nacionalidad.

Hay que tener presente que este asunto, de extraordinaria importancia, en caso de secesión quedaría postergado en su definición al proceso constituyente (la redacción y aprobación de la Constitución) y el posterior desarrollo legislativo, por lo que resulta fundamental saber claro qué consecuencias podría conllevar la separación de España, puesto que incluso las hipótesis de las que parto en este documento podrían variar sustancialmente. No es extraño encontrar planteamientos en los que todo es muy fácil y bonito, pero la complejidad es enorme y aquí analizaré uno de estos temas difíciles, tanto por su vertiente estrictamente jurídica como de la aplicación práctica en la vida personal.

De inicio, digo y admito que puede resultar extraordinariamente complicado y que no existe una solución única, pero eso no significa que no se tenga que hablar de ello. Al contrario.

Antes de iniciar el análisis, y aunque no resulta en absoluto definitivo vale la pena citar lo que dijo Javier Solana en su Twitter: “la secesión obliga a decidir quiénes son los conciudadanos que se conservan y a los que se quiere convertir en extranjeros“.

Como alguien podría tachar esta afirmación de interesada, también podemos recordar qué decía Hèctor López Bofill en una entrevista del 27 de setembre de 2010: “(…)Incluso se podría dar el caso de gente que pudiera mantener la nacionalidad española, pero éstos ya no participarían en el sistema político catalán-de la misma manera que los ciudadanos alemanes residentes en la Costa Brava están excluidos del sistema político español actual.“.

II. La regulación legal de la nacionalidad en España

El artículo 11 de la Constitución señala que la nacionalidad española se adquiere y pierde conforme a la Ley, sin que ningún español de origen pueda ser privado. A la vez, se prevé la posibilidad de firmar tratados de doble nacionalidad con los países iberoamericanos o aquellos con los que se tenga o haya tenido especial vinculación.

Artículo 11 CE:

1. La nacionalidad española se adquiere, se conserva y se pierde de acuerdo con lo establecido por la ley.

2. Ningún español de origen podrá ser privado de su nacionalidad.

3. El Estado podrá concertar tratados de doble nacionalidad con los países iberoamericanos o con aquellos que hayan tenido o tengan una particular vinculación con España. En estos mismos países, aun cuando no reconozcan a sus ciudadanos un derecho recíproco, podrán naturalizarse los españoles sin perder su nacionalidad de origen.

Encontramos, pues, la primera base legal que se utiliza en los documentos favorables a la separación: ningún español de origen podrá ser privado de la nacionalidad. Por tanto, se concluye, en caso de independencia, se mantendrá la nacionalidad española. Antes de continuar con el análisis, nuevamente otra pregunta que nos debemos hacer: ¿independencia de España para mantener la nacionalidad de España? Chirría un poco, ¿no?

Ahora bien, como se lee en el mismo artículo 11.1 CE, la nacionalidad se pierde conforme a ley. Así pues, no hay que confundir la privación de la nacionalidad -entendida como retirada, fruto de una sanción o un acto arbitrario- de la pérdida. La nacionalidad se puede perder: no te pueden privar de ella, no te la pueden quitar arbitrariamente, pero sí que la puedes perder siempre y cuando se den determinados requisitos legales ( y aun perdiéndola, un español de origen la puede recuperar, pero vamos demasiado lejos y este artículo se convertiría en un tratado).

Si la Constitución dice que se pierde conforme a la Ley, tenemos que ir al Código Civil para ver en qué casos esto sucede. El artículo 24 CC dice que los españoles emancipados -este artículo es de aplicación a los españoles de origen- pierden la nacionalidad si residen en el extranjero y adquieren voluntariamente otra nacionalidad, transcurridos tres años desde la adquisición; ahora bien, la pérdida se puede evitar si se declara al encargado del Registro Civil la voluntad de conservar la nacionalidad española. También se puede perder si se renuncia expresamente.

Artículo 24 del Código Civil:

1. Pierden la nacionalidad española los emancipados que, residiendo habitualmente en el extranjero, adquieran voluntariamente otra nacionalidad o utilicen exclusivamente la nacionalidad extranjera que tuvieran atribuida antes de la emancipación. La pérdida se producirá una vez que transcurran tres años, a contar, respectivamente, desde la adquisición de la nacionalidad extranjera o desde la emancipación. No obstante, los interesados podrán evitar la pérdida si dentro del plazo indicado declaran su voluntad de conservar la nacionalidad española al encargado del Registro Civil.

La adquisición de la nacionalidad de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal no es bastante para producir, conforme a este apartado, la pérdida de la nacionalidad española de origen.

2. En todo caso, pierden la nacionalidad española los españoles emancipados que renuncien expresamente a ella, si tienen otra nacionalidad y residen habitualmente en el extranjero.

Según las tesis separatistas, con este fundamento se justificaría no sólo la doble nacionalidad sino, también, que en el caso de independencia se mantendría la nacionalidad española, puesto que con una simple declaración de que se quiere conservar la nacionalidad ya estaría solucionado todo el problema.

El planteamiento, sin embargo, parte de un error de base como es el de considerar que es posible una separación de España “a la carta ( lo que me interesa, sí vale; lo que no me interesa, no vale) y que no existe ninguna orientación jurídica de Derecho Internacional aplicable, ni ninguna experiencia previa de independencia -con todas las reservas que me causan las “experiencias previas”, como las de los países bálticos y sus criterios discriminatorios y excluyentes- que se pueda examinar. Se prescinde también de un mínimo rigor, como señalaba antes: es incoherente desear la independencia de España – y más aún cuando el argumentario incluye expresiones como opresión, colonialismo, expolio, odio, etc – para, a la vez, querer mantener su nacionalidad. Como también es incoherente querer crear un Estado nuevo y que la práctica totalidad de su población conserve el anterior status nacional.

Volviendo a la cuestión primordial: la Constitución protege a todos los ciudadanos españoles para que nadie sea privado arbitrariamente de su nacionalidad (evitando, entre otras cosas, la indeseable apatridia), pero eso no significa que no se pueda perder, equívoco con el que de forma malintencionada se juega, obviando también que un proceso de secesión va mucho más allá de la mera regulación legal. Como ya se ha visto, la nacionalidad española se puede perder y es concepto muy diferente de la privación. Es cierto que existen mecanismos para conservarla (e, incluso, recuperarla), pero si se dieran situaciones que desbordaran la regulación y previsión legal (como la secesión), la nacionalidad y su regulación también se verían afectadas. La situación, pues, es mucho más compleja de lo que se nos quiere hacer creer: una secesión afectaría gravemente todo el orden constitucional español, cuyo marco cambiaría radicalmente y con ello la consideración de la nacionalidad, pues nos llevaría al fenómeno de la Sucesión de Estados, que es el parámetro bajo el que debe examinarse la cuestión. Hacer creer que nada cambiaría, o que una España mala modificaría la regulación de la nacionalidad por un mero deseo de castigar a los catalanes, es pura mala fe y manipulación.  Como veremos en el apartado internacional, las modificaciones y cambios que suscitaría una secesión distan de poder ser calificados de arbitrarios.

En cuanto a la doble nacionalidad, y sin perjuicio de la necesidad de tratados de reconocimiento mutuo, vemos que se dice que la adquisición de la nacionalidad de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal no es suficiente para perder la nacionalidad española. Algunos quieren ver aquí el fundamento de la doble nacionalidad, pero es indiscutible que, de momento, Cataluña no está.

Y lo mismo podemos decir del artículo 11.3 CE, que menciona los países que tengan o hayan tenido vinculación con España: aparte de que, como es indiscutible, a día de hoy Cataluña no entraría -sería necesario como mínimo el desarrollo legal que incluyera el reconocimiento de la vinculación (como el del artículo 24 del Código Civil que relaciona a Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal )-, la Constitución indica que se podrán concertar tratados de doble nacionalidad. Por tanto, de inicio sería o este tipo de tratado o el reconocimiento legal de la vinculación, por lo que no se puede sostener que automáticamente Cataluña quedaría incluida dentro del artículo 11.3 CE.

Pero sigamos el estudio.

III. La (posible) regulación de la nacionalidad y doble nacionalidad en una Cataluña independiente

Aunque es indiscutible que no se sabe cómo quedaría regulada la adquisición de la nacionalidad catalana en el caso de independencia -lo que de por sí también debería suscitar muchas preguntas; yo parto de una hipótesis que me parece razonable y creíble, pero no tiene por qué ser de este modo-, haremos un repaso por diversa documentación que existe en la red, sin detenernos excesivamente en problemas concretos derivados de la indefinición de algunas propuestas:

Elclauer. Se trata de la web de Òmnium Cultural, en la que se dice con relación a la adquisición de la nacionalidad catalana: Los procesos de independencia más recientes otorgan la nacionalidad del Estado nuevo a todos los ciudadanos del Estado originario residentes en el territorio que se independiza. Así pues, serían catalanes todos los ciudadanos que el día de la independencia fueran españoles y tuvieran vecindad administrativa en Cataluña…. Por tanto, los más de siete millones de habitantes de Cataluña que hoy en día residen (más aquellos con última vecindad civil en Catalunya) adquirirían, en principio, automáticamente la nacionalidad. Con texto idéntico se manifiesta esta web de CDC. Es pertinente señalar que, efectivamente, este es el principio general.

Sobre la doble nacionalidad, no se manifiesta de manera muy clara más allá de referirse a la legalidad vigente, y dice: “El Código Civil deja claro que los ciudadanos, una vez alcanzada la nacionalidad catalana, sólo deberían ir al Registro Civil para conservar la nacionalidad española de origen y así evitar cualquier tipo de barreras para mantener el contacto con familiares que viven en el que sería el nuevo Estado español sin Cataluña. En este sentido, cabe recordar que son las legislaciones de cada país las que fijan qué nacionalidades son compatibles con la suya, un ámbito en el que Cataluña debería mostrarse lo más abierta posible. También debería facilitar la obtención de la nacionalidad catalana por parte de aquellos españoles que quieren instalarse en Cataluña, otro factor que puede frenar el miedo a que se levanten muros entre familiares. “. Como veremos más adelante, esta opción legal -en lo relativo a la conservación de la nacionalidad- indiscutiblemente quedaría variada a consecuencia de una secesión. En cuanto a las facilidades que un Estado catalán independiente pudiera dar para la obtención de la nacionalidad, se trata de una absoluta incógnita, en que caben todas las opciones, de las más restrictivas a las más flexibles. Pero ni esto es objeto de análisis ni tampoco existe una explicación y posición taxativa desde el secesionismo. Y, aunque la existiera, el desarrollo del proceso constituyente y legislativo (en una hipótesis futura) puede tener un desenlace de todo tipo.

– En el documento Estatuir Catalunya, de Salvador Cardús y Ramon Folch, se dice: “En un marco de independencia, el acceso a la nacionalidad catalana puede generar situaciones personales de doble pertenencia y de relaciones con otros Estados (doble nacionalidad, etc.), incluyendo la situación de quienes deseen mantener la ciudadanía española en Cataluña. En cualquier caso, Cataluña no debe poner trabas a la obtención de una doble nacionalidad y especificará las condiciones para hacer uso de la nacionalidad catalana (pasaporte, derecho de voto, etc.).“. No se hace una propuesta concreta para el acceso a la nacionalidad, ni explícita respecto de la doble nacionalidad, más allá de unas líneas generales.

– Por su parte, el criterio de Assemblea.cat en la web sobre “el nou estat català” ya señala que en el caso de independencia se podría escoger nacionalidad: “Es decir, que ciudadanos del Estado español que fueran residentes en Cataluña en el momento de la independencia podrían escoger en cuál de los dos Estados se quedan. (…) las condiciones con que un Estado admite un nuevo nacional es una cuestión interna de cada Estado y no hay homogeneidad al respecto. Básicamente las normas y condiciones de adquisición de la nueva nacionalidad catalana las pondría el nuevo Estado de la manera que le pareciera “. En este documento se señala un camino que indica una sola nacionalidad y no una dualidad, como apunta cuando dice: “A efectos prácticos, en un nuevo Estado catalán nacido en el seno de la UE, las consecuencias para los ciudadanos que mantuvieran la nacionalidad española serían muy pocas. Estos ciudadanos sólo podrían votar en las elecciones municipales, pero no en las constitutivas de gobierno del Estado.

– Por último, muy conocidas y comentadas fueron las declaraciones de Oriol Junqueras proponiendo la doble nacionalidad.

De este modo, nos movemos en un terreno en el que se afirma, aproximadamente:

  • Que con la independencia todos los residentes españoles con vecindad civil catalana -o, simplemente, teniendo establecido su domicilio – podrían adquirir la nacionalidad catalana. Esto me parece sustancialmente cierto. A pesar de la indefinición de los partidos políticos y de las propuestas sobre esta cuestión, creo razonable pensar que todas las personas que tuvieran la vecindad civil catalana -o la residencia en Cataluña- podrían adquirir la nacionalidad catalana. No sólo porque sea la orientación internacional en esta línea, sino porque fijar un criterio diferente, con discriminaciones no muy justificadas, podría dificultar la entrada de Cataluña en la Unión Europea. Cabe recordar que, por ejemplo, varias reformas legales de la nacionalidad en países como Estonia fueron sugeridas por las instituciones europeas (pág.206 ) y, aun así, en este país queda la problemática de los no ciudadanos. No me detendré a describir este indeseable fenómeno, que explica Sonia Sierra en el artículo antes citado y el precedente que redactó, y entiendo suficiente que se recuerde uno de los muchos problemas que se pueden generar.

  • En el documento de Assemblea.cat se menciona un detalle bastante importante y que queda silenciado en otros en relación a la adquisición de nacionalidad: se debería optar entre la nacionalidad española y la catalana. Este aspecto, fundamental, se analiza en el siguiente apartado.

  • Los que conserven la nacionalidad española ya no podrán participar en el gobierno estatal, como indicaba la cita de la entrevista a Héctor López Bofill, ya que en principio se pasa a tener status de extranjero. Dicho de otro modo: no podrán votar en las elecciones generales.

  • En relación a la doble nacionalidad, en ocasiones se sugiere una cierta facilidad para conseguirla, sólo con una declaración en el Registro Civil español. En otros casos no se es tan explícito y se deja en el claro terreno de la ambigüedad, remitiéndose a lo que en su día se legisle ( con referencias a la generosidad con la doble nacionalidad). Como se ha indicado en el apartado de la regulación española, esta facilidad no es tan evidente.

  • Un hipotético Estado catalán tampoco se puede pasar de “generoso” a la hora de reconocer la doble nacionalidad, porque ello podría poner en peligro su propia existencia: ¿una mayoría de ciudadanos españoles? ¿o un peso específico tan intenso -y con plena participación política- que desde dentro pudiera poner en jaque todo el sistema político? No cabe duda de que estas posibilidades serían cercenadas en la fase de creación y desarrollo del teórico nuevo Estado, así que es totalmente legítimo -y propio de un mínimo sentido crítico- poner en duda las facilidades que se venden.

  • Si el nuevo Estado catalán establecería algún mecanismo de reconocimiento automático o asimilación para equiparar, en determinadas situaciones jurídicas, a los nacionales catalanes y españoles, literalmente no se sabe. Entre otras cuestiones para las que esto afecta, podemos mencionar la función pública. En determinados puestos de la función pública, es posible que se exija como requisito indispensable ostentar la nacionalidad catalana: por ejemplo, a un Mosso d’Esquadra se le podría exigir la nacionalidad catalana. ¿Qué pasaría si su deseo fuera el de optar por la española? ¿Perdería su plaza ? ¿Se fijaría o no el requisito de la nacionalidad ? ¿Se vería “obligado” a optar por la nacionalidad catalana? ¿Se le asimilaría cumpliendo requisitos por concretar? No es lugar este para entrar en debates ideológicos, pero sí es lugar para señalar estos dilemas y disyuntivas que nadie resuelve ni aclara. Con la incertidumbre añadida de que, con toda probabilidad, sólo se resolverían a posteriori, pero nunca antes de culminar un proceso de secesión.

Teniendo en cuenta que el separatismo se ha preocupado, y mucho, de documentar con mayor o menor peso argumental cualquier aspecto relacionado con la independencia, sorprende la poca definición de la nacionalidad y sus consecuencias, cuando es un asunto que afectaría de una manera tan directa a los ciudadanos, en una sociedad en la que los vínculos están muy interrelacionados.

Si Cataluña fuera independiente, ¿SABE QUÉ CONSECUENCIAS TENDRÍA DIRECTAMENTE PARA USTED?

IV. Referencia internacional: legislación y (posible) aplicación al caso concreto

En general, se puede decir que España no ha firmado Convenios en materia de sucesión de Estados ni legislación internacional que regule estas cuestiones. Por tanto, no hay una norma a la que sea posible remitirse de forma obligatoria. Podemos orientarnos, que es lo que pretende este artículo, poniendo de manifiesto las incoherencias de la ” facilidad” con la que se alude a la doble nacionalidad y la conservación de la nacionalidad española.

La tesis dominante en la doctrina internacional es el otorgamiento automático a la población del territorio afectado de la nacionalidad del Estado sucesor en el momento de la sucesión, en la línea de lo que se ha explicado acerca de la hipótesis en el supuesto de secesión. De todos modos, no hay normas claramente aceptadas referentes a los efectos de la sucesión sobre el régimen jurídico de la nacionalidad.

Bajo estas premisas, observamos que las normativas y documentos internacionales relativos a la nacionalidad por supuestos de secesión se rigen por diversas ideas generales: evitar la apatridia (quedarse sin nacionalidad ), los residentes en el territorio independizado tienen derecho a adquirir la nueva nacionalidad (siempre y cuando tengan la nacionalidad del Estado predecesor, o sea, que se tenga la nacionalidad española ) y el derecho de optar entre la nacionalidad anterior o la nueva.

En la resolución 55/153 de Naciones Unidas, hallamos una propuesta de regulación, que en el apartado de separación de una parte del territorio -la aplicable para nuestro caso-, dice:

Sección 4. Separación de parte o partes del territorio

Artículo 24
Atribución de la nacionalidad del Estado sucesor
Cuando una o varias partes del territorio de un Estado se separen de éste para formar uno o varios Estados sucesores mientras el Estado predecesor sigue existiendo, el Estado sucesor atribuirá su nacionalidad, salvo que se indique otra cosa mediante el ejercicio de un derecho de opción:
a) A las personas afectadas que tengan su residencia habitual en su territorio; y
b) Con sujeción a lo dispuesto en el artículo 8:
i) A las personas afectadas distintas de las comprendidas en el apartado a) que tengan un vínculo jurídico apropiado con una unidad constitutiva del Estado predecesor que haya pasado a formar parte de ese Estado sucesor;
ii) A las personas afectadas que no tengan derecho a la nacionalidad de ninguno de los Estados involucrados a tenor del apartado a) o del inciso i) del apartado b),que tengan su residencia habitual en un tercer Estado y que hayan nacido en lo que haya pasado a ser el territorio de ese Estado sucesor o que, antes de abandonar el Estado predecesor, hayan tenido su última residencia habitual en dicho territorio, o que tengan cualquier otro vínculo apropiado con ese Estado sucesor.

Artículo 25
Retiro de la nacionalidad del Estado predecesor
1. El Estado predecesor retirará su nacionalidad a las personas afectadas que reúnan las condiciones para adquirir la nacionalidad del Estado sucesor de conformidad con el artículo 24. Sin embargo, no les retirará su nacionalidad antes de que esas personas adquieran la nacionalidad del Estado sucesor.
2. No obstante, salvo que se indique otra cosa mediante el ejercicio de un derecho de opción, el Estado predecesor no retirará su nacionalidad a las personas comprendidas en el párrafo 1 que:
a) Tengan su residencia habitual en su territorio;
b) No estén comprendidas en el apartado a) y tengan un vínculo jurídico apropiado con una unidad constitutiva del Estado predecesor que siga siendo parte del Estado predecesor;
c) Tengan su residencia habitual en un tercer Estado y hayan nacido en lo que siga siendo parte del territorio del Estado predecesor o que, antes de abandonar el Estado predecesor, hayan tenido su última residencia habitual en dicha parte, o que tengan cualquier otro vínculo apropiado con ese Estado.

Artículo 26
Concesión del derecho de opción por el Estado predecesor y el Estado sucesor
El Estado predecesor y el Estado sucesor concederán un derecho de opción a todas las personas afectadas comprendidas en el artículo 24 y en el párrafo 2 del artículo 25 que reúnan las condiciones para tener la nacionalidad del Estado predecesor y del Estado sucesor o de dos o más Estados sucesores.

Sin entrar en las cuestiones más técnicas ( o el caso de las personas que vivan fuera del territorio catalán y las múltiples variantes en las que esto daría lugar), vemos cuál es la propuesta: el Estado predecesor y el sucesor (entendido en el sentido del nuevo Estado, no voy a entrar aquí en la discusión de si este nuevo Estado podría ocupar o compartir el lugar del predecesor) concederán una opción, para que se elija nacionalidad. Y una vez se adquiere la nueva nacionalidad, se retira la “antigua”. [Recuerdo que no se trata de legislación obligatoria o asumida por España y que si bien la cuestión es opinable, esta es la línea general]

A grandes rasgos, a la vista de esta resolución, una solución aproximada en el caso de secesión sería:

1) El Estado catalán ofrece o atribuye la nacionalidad catalana a todos los ciudadanos españoles que en el momento de la independencia -o la fecha que se establezca – tengan fijada su vecindad administrativa en Cataluña o, simplemente, su domicilio.

2) Los ciudadanos, en ejercicio del derecho de opción que se les debe otorgar, se acogen o no a esta nueva nacionalidad catalana. Por lo tanto, optan entre la nacionalidad española y la nacionalidad catalana.

3) Finalizado el periodo de opción, España retira -dándola por perdida- la nacionalidad española a aquellos que hayan optado por la nacionalidad catalana.

4) En el Estado catalán, quedan dos grupos nacionales principales: los catalanes, con plena participación política, y los españoles, que no podrán participar en las decisiones políticas de gobierno del Estado ( y tampoco en otras cuestiones que quedarán por concretar más adelante); por tanto, quedarán con la consideración -a estos efectos- de extranjeros.

Es razonable pensar que, en caso de llevarse a cabo este proceso de opción, sería numeroso el grupo de ciudadanos residentes en Cataluña que desearía mantener la nacionalidad española y, por tanto, se daría lugar a una situación distorsionante en cualquier Estado, como el hecho de que un porcentaje elevado sea “extranjero”, como acertadamente plantea en este artículo Francisco Rubio Llorente.

En este momento, llega el punto jurídico más conflictivo, a la vista de la regulación actual de la nacionalidad en España, cuando digo: “3) Finalizado el periodo de opción, España retira -dándola por perdida- la nacionalidad española a aquellos que hayan optado por la catalana.

Es cierto, como hemos visto antes, que España no puede privar a nadie de la nacionalidad. Pero también hemos visto que la nacionalidad se puede perder, básicamente cuando se adquiere una nueva. A la vez, las propuestas de Derecho Internacional prevén el ejercicio del derecho de opción para aquellos que puedan adquirir la nueva nacionalidad, con pérdida de la anterior. Por tanto, ya fuera por la vía estricta de la sucesión de Estados, de un acuerdo España – Estado catalán (vía Tratado), o simplemente una reforma legal en que la pérdida se produjera automáticamente por la adquisición de la nueva nacionalidad, la opción por la nacionalidad catalana -sin incurrir, pues, en apatridia- implicaría la pérdida definitiva (quizás con reforma constitucional incluida, aunque considero que con una leve modificación del Código Civil, si se considerase preciso, sería suficiente) de la nacionalidad española.

En este punto también conviene insistir en algo que ya se ha apuntado antes: una secesión supone una modificación esencial en las bases del orden constitucional. Pensar o mantener que una secesión no comportaría alteraciones en la Constitución Española y su sistema es poco realista. Si una parte significativa del territorio y de la población se sitúa fuera del ámbito de aplicación de la Constitución, ello sin duda quedará reflejado legalmente, sin que necesariamente tenga la condición de sanción o “castigo”, como se sostiene en el artículo también antes citado “Europa, Europa”.

Continuando con la cuestión, si el lector considera que mi opinión es arbitraria, recomiendo leer la Convención Europea sobre Nacionalidad del Consejo de Europa (no ratificada por España), que en el artículo 7, relativo a la pérdida de la nacionalidad por ley o a iniciativa de un Estado, fija:

Un Estado parte no puede establecer en su legislación interna la pérdida de su nacionalidad ex lege o por su iniciativa, excepto en los siguientes casos:

a. adquisición voluntaria de otra nacionalidad;

Y el artículo 10.1 de la Resolución 55/153 de Naciones Unidas, antes citada:

1. El Estado predecesor podrá establecer que las personas afectadas que, en relación con la sucesión de Estados, adquieran voluntariamente la nacionalidad de un Estado sucesor perderán la nacionalidad del Estado predecesor.

Por tanto, la doble nacionalidad no es un requisito obligatorio ni una situación automática, sino que precisaría siempre de acuerdo previo. Esto deriva del hecho de que la regulación de la nacionalidad es una cuestión de derecho interno de cada país y, en consecuencia, la legislación puede variar y exigir requisitos diferentes.

Como no me canso de repetir, la cuestión será opinable, pero es indiscutiblemente lógica: resulta absurdo mantener que se crea un nuevo Estado, separado del anterior, y que se conservará su nacionalidad, basándose en su legalidad previa a la secesión. Esto se llama “secesión a la carta“, insostenible moral y jurídicamente, llevando a engaño a personas que, de buena fe, quizás creen que podrán conservar sin ningún problema la nacionalidad española y adquirir, a su vez, la catalana.

Habrá quien tendrá la tentación de acusar a España de arbitrariedad si decidiera establecer la pérdida de la nacionalidad española siempre que no provoque la apatridia. De hecho, en algunas conversaciones informales esto ya sale, con argumentos del tipo “…dependerá de España…“, pero como digo tiene un fuerte componente lógico y un sólido apoyo orientativo jurídico, que cumpliría plenamente los requisitos para su validación internacional. No hay argumento que obligue a conservar la nacionalidad española a favor de los que decidieran voluntariamente abandonar el Estado de origen para pasar a formar parte integrante de otro de nueva creación. Si para dar forma a esta pérdida definitiva de la nacionalidad es necesaria una reforma legal o no, ya sería una cuestión a resolver por el Gobierno y el Legislador, pero no se puede sostener que se trate de una solución arbitraria.

Y es que en realidad, la cuestión se mueve en un plano muy distinto al que se quiere admitir: al final, no se trata tanto de la aplicación o no de la Constitución y del desarrollo que contiene el Código Civil, sino de una cuestión de Sucesión de Estados, en que una legalidad se extingue y se pasa a aplicar otra.  Se produce una ruptura en el vínculo entre el ciudadano y el Estado: si el ciudadano se independiza de España y no reconoce su jurisdicción ¿cómo va a exigir la conservación de la nacionalidad española? Y si para evitar dudas, se opta por una modificación del Código Civil que impida recuperar la nacionalidad española, difícilmente esta decisión podrá ser censurada. Por descontado, la cuestión resulta compleja y de ardua solución en la práctica, dadas las múltiples consecuencias que conlleva, de todo orden. Pero si una parte del territorio pierde su vinculación con el resto de España, también parece lógica la pérdida de los vínculos para todos aquellos que se acojan a la nueva nacionalidad.

La idea que subyace, pues, y que debe tenerse en consideración -aunque incluso puede resultar controvertido- es que si cambiase la soberanía del Estado (de España, a la hipotética Cataluña independiente), el derecho español y sus instituciones jurídicas dejan de existir en ese territorio, entre ellas la atribución de nacionalidad. Por supuesto, esto puede ser objeto de matización, y hasta de crítica, pero no cabe duda de que la independencia supone la inaplicación de todo el sistema jurídico en el territorio, y una de sus consecuencias es la pérdida de la nacionalidad. No obstante, la legislación internacional establece una serie de principios para mitigar una aplicación radical, como sería provocar la apatridia.

[Nota de 22/09/2015: Añadido epígrafe sobre el Informe nº10 del CATN: El proceso constituyente]

El informe número 10 del CATN: El proceso constituyente y la nacionalidad.

Dada la importancia de los informes del CATN es pertinente efectuar una breve crítica de los argumentos que se ofrecen, que encuadran la problemática en el marco de una Sucesión de Estados, con independencia de las determinaciones que efectúen la Constitución y el Código Civil.

En primer lugar, con relación a las dosis de realismo y las inevitables reformas legales que comportaría una secesión, con reflejo en la nacionalidad, el informe nº10 del CATN reconoce que “Estas cuestiones no pueden resolverse aplicando simplemente normas preexistentes, ya que ni están previstas, naturalmente, en la legislación española (que, por otra parte, ya no resultaría aplicable) ni tampoco en el Derecho internacional que vincula a España y que podría obligar como estado predecesor”.

A continuación, reconoce que las prácticas de experiencia, aun no siendo obligadas, resultan útiles para guiarse sobre la cuestión:”No obstante, se podrían tomar en consideración los criterios y principios que establece la Convención, que constituyen un cuerpo doctrinal y jurídico que recoge buenas prácticas de la experiencia internacional sobre la cuestión, aunque no universalmente reconocidas”

No obstante lo anterior, el CATN no es muy explícito al afrontar la cuestión de que la adquisición de la nacionalidad catalana podría comportar la pérdida de la nacionalidad española: “Sería conveniente que el legislador catalán regulara esta materia a partir del criterio de que la adquisición de la nacionalidad catalana no estuviera condicionada a la renuncia a la nacionalidad española, ni tampoco a cualquier otra. Cabría esperar que el Estado español actuara con reciprocidad, de tal manera que la adquisición de la nueva nacionalidad catalana no conllevara la pérdida de la española.”.

El enfoque desplaza la cuestión, de forma inteligente, a cargar la responsabilidad hacia España: si la Cataluña independiente reconoce la doble nacionalidad, es lógico que España también lo haga. Sin embargo, este planteamiento incurre en intromisión en la hipotética legislación interna española y las decisiones que pueda adoptar un Estado soberano que, como sabemos, es libre de fijar la regulación que tenga conveniente. El problema, pues, no es de una supuesta reciprocidad sino de exponer con toda claridad que el Estado predecesor tendría derecho a establecer la pérdida de su nacionalidad para todo aquel que adquiriese la del Estado sucesor, si así lo estimara conveniente. El CATN evita decirlo de forma expresa, aunque a sensu contrario sí lo reconozca: si España no actúa con “reciprocidad“, la adquisición de la nueva nacionalidad catalana podría comportar la pérdida de la española.

En esta hipótesis, es destacable que el CATN únicamente menciona en su informe el concepto de pérdida de la nacionalidad española y ni siquiera invita a pensar en la privación de la nacionalidad o un acto arbitrario de España para el caso de establecerse la pérdida.

V. Conclusión

Con este breve repaso a la legislación existente y la referencia a proyectos y normativas internacionales (no ratificados por España), se llega a las siguientes conclusiones :

1. La nacionalidad española se puede perder, por causas legales. Incluso, la pueden perder los españoles de origen. No se debe confundir pérdida y privación. Con todo, la óptica bajo la que finalmente hay que observar la cuestión es la de Sucesión de Estados, o sea, la desvinculación de una jurisdicción para pasar a estar regido por otra.

2. En caso de secesión, el procedimiento en relación a la nacionalidad, aproximadamente podría ser:

  • El Estado catalán ofrecería o atribuiría su nacionalidad a todos los residentes (de nacionalidad española ) en el territorio y aquellos con última vecindad en Cataluña (y, sin querer perderme en variantes, en general los nacidos en Cataluña con vínculo).
  • Se debería optar entre la nacionalidad española y la catalana.
  • Una vez finalizado el periodo de opción, España retira o da por perdida la nacionalidad española a todos los que hayan optado por la catalana.
  • Los residentes en Cataluña -anteriormente, todos españoles- ostentan la nacionalidad española en exclusiva o la nacionalidad catalana en exclusiva, como consecuencia de la opción.
  • Los residentes españoles -entendido el concepto por quienes han optado por conservar la nacionalidad española- quedan excluidos de los derechos políticos, como votar en las elecciones generales.
  • Los residentes españoles tienen status de extranjeros.

3. Se desconoce las consecuencias generales para situaciones relacionadas con la nacionalidad, como el ejercicio de la función pública. Se pueden ver excluidos de determinados puestos de la función pública personas que ejercían hasta el momento de ejercicio de la opción.

4. Se desconoce qué requisitos deberían cumplir para acceder a la nacionalidad catalana de forma derivada por parte de quienes opten por la española, y si esto sería posible.

5. La doble nacionalidad no es automática, ni obligatoria. En principio, debería existir un tratado para reconocer plenamente la doble nacionalidad o el reconocimiento legal de la vinculación con España.

6. Las referencias a la generosidad para la doble nacionalidad en un hipotético Estado catalán, aparte de imprecisas, abren interrogantes muy claros, hasta el punto de que un criterio muy amplio podría poner en peligro ese Estado catalán. El peso político de quienes optaran por la nacionalidad española y a la vez accedieran a la catalana podría condicionar la propia existencia del Estado o suponer escenarios políticos muy complejos (como compleja es una secesión a la que se pretende por una “vía rápida” incompatible con las dificultades que plantea). Sería lógico esperar cierta rigidez para evitar situaciones calificables incluso de absurdas, como que el cincuenta por ciento de la población (o más) de un “nuevo Estado catalán” ostentara la nacionalidad española a la vez que la catalana.

No niego que este esquema puede presentar múltiples variantes, algunas de ellas razonables, pero a grandes rasgos es innegable que la solución más clara, lógica y coherente es la que se ha desarrollado o alguna parecida.

Estoy convencido de que muchos de los que dan soporte teórico a la secesión y se plantean las preguntas, consecuencias y soluciones derivadas de una separación de España son conscientes, en mayor o menor medida, de todo lo que se ha expuesto en este artículo y sus conclusiones. Pero se lo callan, como acredita el hecho de que ningún documento se manifiesta de forma clara y completa -incluso de forma ambigua- sobre este tema, pese a haberse planteado. Y se trata de un asunto muy importante.

Así pues, la doble nacionalidad que de forma tan sencilla se vende por algunos, o, sobre todo, la afirmación de que se mantendrá automáticamente la nacionalidad española deben ser contemplados de manera muy crítica, ya que las consecuencias generales que se podrían esperar en caso de secesión apuntan a todo lo contrario. No se podría exigir a España la conservación de la nacionalidad española para quien optara por la catalana, ni el reconocimiento automático de la doble nacionalidad.

En resumen: se trata de una materia complicada, con unas implicaciones de enorme importancia que no se han afrontado por el separatismo y que no se explican, ni se han explicado, ni probablemente se explicarán, de forma clara y directa.


BIBLIOGRAFÍA, TEXTOS y Artículos.

1. El Derecho de la Sucesión de Estados (Horacio Andaluz), 2007

2. Anuario de la Comisión de Derecho Internacional de 1995

3. Sucesión de Estados y cambio de nacionalidad. Las transformaciones territoriales en Europa en los años noventa, Antonio Marín López

4. Doble Nacionalidad, Mariano Aguilar Benítez de Lugo.

5. Europa Oriental: en la encrucijada entre la Unión Europea y la Federación Rusa, Antoni Blanc Altemir (ed.)

6. Ciudadanos de Catalunya, de Francisco Rubio Llorente a La Vanguardia.

7. ¿De dónde soy?, de Sonia Sierra a Crónica Global.

8. Resolución 55/153 de la Asamblea General de Naciones Unidas

9. Convención Europea sobre Nacionalidad del Consejo de Europa

10. Europa, Europa; Col·lectiu Wilson.

11. Mutación de la “demos”; El Bloc de Notas del Emperador

12. Doble nacionalitat i fantasia, de Alfons López Tena

10 comentarios en “Secesión, nacionalidad catalana y doble nacionalidad: ¿otro mito?

  1. No debe olvidarse que toda la legislacion internacional (tratados convenios etc) para el caso de la doble nacional no convencional (sin tratado) establece como principios basicos la indeseabilidad de la apatridia y de la doble nacionalidad como sistema. Es decir no es deseable en ningun caso que de un proceso de secesión resulten ciudadanos apatridas (el caso de los 200.000 letionios apátridas por ejemplo) ni ciudadanos con doble nacionalidad. Vamos que la regla general es que cada ciudadano tenga una nacionalidad y pertenezca a un estado (Lo normal, vamos). Que un ciudadano se quede sin nacionalidad (apatridia) o lo sea de varios Estados, por deficiencia de regulacion legal, es una anomalía indeseable y así lo señala reiteradamente ACNUR.

    Centrandonos en la regulación española, el sector soberanista catalán se apoya en que según la constitución “ningún español puede ser privado de su nacionalidad de origen” , pero olvida que el hecho de la secesión determina que esa parte que hoy es España deja de serlo y por tanto los nacidos en esa parte, ya no son de origen por cuanto esa parte ya no lo es de España, y por tanto no les sería aplicable ni la constitución ni las leyes españolas.

    Como bien señala el artículo del blog: sería absurdo que unos ciudadanos que se separan de un estado para formar otro mantengan la nacionalidad del primero y obviamente se haría una legislación had hoc que regulase este y otros extremos, tanto en España como en el nuevo estado hipotético, lo que nos plantea un tremendo problema de inseguridad jurídica: son normas que hoy no existen.

    y Finalmente en el raro e hipotetico caso de que lo que el sector soberanista aplaude: la doble nacionalidad como sistema, nos encontrariamos con individuos sujetos a una doble legislación que todavía generaría mas problemas, en tanto los catalanes con doble nacionalidad española y catalana deberian cumplir ambas, piensese por ejemplo en el tema fiscal, en las obligaciones personales, militares etc. que no son baladí.

    1. Gracias por la aportación. El tema es tan complejo que cualquier matización concreta o precisión es bienvenida.

  2. me alegra saber que puedo rechazar la nacionalidad catalana, mi derecho a decidir es ser español y renegar de cataluña

    1. Bueno, es más o menos una aproximación al tema, que a mí me parece la más razonable y plausible. Con todas las posibilidades y variantes que se quieran, pero entiendo que es lo más realista.

  3. Muchas gracias por arrojar un poco de luz en temas tan complicados. Últimamente me pregunto qué pasaría con los catalanes residentes en países de la Unión Europea y que gozan de libre circulación por tener nacionalidad española, al menos a día de hoy. Aunque la respuesta sería hipotetica, quisiera conocer cuál podría ser el marco legal en estos casos. Supongo que a efectos prácticos y después de los argumentos expuestos en el blog, a los ciudadanos en estas circunstancias les convendría tener nacionalidad española además de la catalana, al menos hasta que Cataluña pudiera formar parte de la Unión Europea de forma independiente. Gracias de nuevo. Un saludo.

    1. Hola,

      Muchas gracias por tu comentario. Aun cuando nos movemos en el terreno de lo hipotético, mi pretensión es aportar información y criterios plausibles.
      En cuanto a tu pregunta, creo que la podríamos resolver con los criterios que expongo, aunque también con especialidades o detalles que no analizo en mi artículo. Con todas las reservas, mi criterio sería para los dos tipos de casos que en teoría podrían ser más frecuentes en caso de residentes en el extranjero:

      1) Ciudadano español residente en el extranjero cuya última vecindad civil o administrativa fuera la catalana (p.ej. alguien de Tarragona que vive en el extranjero desde hace catorce años). Si se aplica el criterio de la opción, debería optar en el periodo X que se determinase entre una u otra nacionalidad. Este caso se resuelve con el criterio general que mantengo.

      2) Ciudadano español residente en el extranjero, nacido en Cataluña, pero cuya última vecindad civil no fuera catalana (p.ej: alguien nacido en Cataluña, que vivió en Zaragoza durante quince años y luego pasa a vivir al extranjero; en consecuencia, su última vecindad civil es aragonesa). Esto ya es más difícil de resolver, porque en realidad no tendría el derecho de opción, sino que a esta persona en principio no le afectaría la independencia porque continuaría con la nacionalidad española. Lo que sucede es que Cataluña podría establecer que quien demuestre un origen o unos determinados requisitos de relación demostrables con Cataluña podría adquirir la nacionalidad catalana. En este caso, honradamente creo que anticipar la solución exacta es bastante complicado porque caben distintas soluciones según el momento en que se adquiriese la nacionalidad catalana. P.ej: se conserva la nacionalidad española, y la legislación catalana permite adquirir su nacionalidad sin plazo concreto y se solicita al cabo de tres años. En este caso, para la solución habría que dirigirse hacia los tratados bilaterales, si es que existen.
      No obstante, este segundo caso es el que veo con mayores posibilidades de enmarcarse dentro del caso que planteas, aunque aun así toparía con la dificultad del reconocimiento de la doble nacionalidad en el caso de que España no se mostrase favorable.

      Sea cual fuera la solución, como has dicho el tema es bastante complejo, y se abre un árbol de múltiples posibilidades con distintas alternativas.

      Saludos cordiales.

  4. hola a todos

    yo soy español/catalán, vivo en alemania, trabajo y todo en regla. mi pregunta es, en caso hipotético de independencia, qué pasría con nosotros?

    sería un catalán en alemania y cambiaría mi status? tendría que decidirme por alguna nacionalidad para que mi vida laboral no se viera afectada?

    gracias!

    1. En mi opinión, y adoptando mi tesis de la opción (recuerdo, no obstante, que es una aproximación que entiendo razonable, aunque sería posible otra), la cuestión sería:
      1) Vivir en el extranjero no afectaría al hecho de la opción. Igualmente habría que optar entre una u otra nacionalidad. Dejando de lado que pueda resultar más o menos compleja la logística, esta opción se manifestaría ante la Oficina Consular correspondiente o del modo en que se fijase. Ahora, esto es lo de menos.
      2) Sigamos con lo de la opción, porque esto tiene, efectivamente su incidencia.
      3) Se opta por la nacionalidad española. A mi entender, eso no tiene efectos prácticos visibles a nivel de extranjería, porque España continuaría siendo miembro de la Unión Europea.
      4) Como plantea, se opta por la nacionalidad catalana.
      Esto ya es más complicado, porque si Cataluña quedase fuera de la Unión Europea -yo opino así, y no se trata de que te expulsen, sino que la efectiva independencia te sitúa fuera del Tratado de la Unión, por razones que ahora no vienen al caso-, entonces los nacionales catalanes pasan a tener la consideración de extracomunitarios, así que la legislación aplicable pasaría a ser esa. Por supuesto, esto generaría problemas burocráticos, tanto para el ciudadano directamente afectado como, también para el país en cuestión.
      La solución que se diera a este supuesto hay que reconocer que es todo un misterio, ya que lo mismo podría procederse a una aplicación estricta de la Ley y consideración automática de extracomunitario con todos los requisitos y efectos de este supuesto que se regulen en Alemania (o el país que sea), como buscar soluciones intermedias y transitorias para solventar las dificultades que se hayan generado, tratándolo como un caso especial y facilitando esa “transición” burocrática.
      Lo que es incuestionable, no obstante, es que si Cataluña no estuviera en la UE, todos sus nacionales pasan a ser extracomunitarios. La respuesta concreta a esta situación por parte del país comunitario en que se resida (p.ej. Alemania) es imposible de anticipar, más allá de las ideas que básicamente apunto.
      En caso de permanecer Cataluña en la UE, entiendo que daría lo mismo optar entre una u otra nacionalidad en lo que se refiere a este tema.

      Gracias por participar y un saludo.

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